Políticas Públicas Hoje: conceitos e modelos
maio 2012 04

Atualmente, as políticas públicas vem tendo maior visibilidade tanto no âmbito acadêmico quanto nos jornais. Isto pois, com a diminuição da intervenção estatal, a maior cobrança para que os governos tenham equilíbrio em seus orçamentos e a falta políticas capazes de promoverem, ao mesmo tempo, desenvolvimento e econômico e inclusão social, levaram a reflexão sobre a implementação e o processo decisório de políticas públicas para cumprir tais tarefas. Mas, o que são políticas públicas? São políticas sociais? Onde surgiram? Como analisá-las? Para responder a estas questões, vamos mapear como a literatura clássica e recente trata a temática “Política Pública” e compreender o que significa e qual a origem do conceito.

A política pública como área de conhecimento acadêmico nasce nos Estados Unidos por meio da reflexão sobre a ação do governo e não do Estado. Devemos aqui diferenciar governo de Estado. Governo é um grupo que ganha uma eleição e fica por tempo determinado no poder. Já Estado é a estrutura, a instituição a qual o governo representa; é a nação politicamente organizada. Assim, tanto ações (o fazer) quanto inações (o não fazer) dos governos são passíveis de serem formulados cientificamente e de serem analisados por pesquisadores independentes.

Os primeiros a realizarem estudos na área buscaram conciliar o conhecimento acadêmico com a prática (Harold Laswell); expuseram como problema a formulação de políticas públicas informações incompletas e o autointeresse daqueles que fazem a política (Herbert Simon); inseriram na análise as eleições, os partidos políticos e os grupos de interesse (Charles Lindbolm); e definiram políticas públicas como um sistema, como uma relação entre a formulação da política, seus resultados e o ambiente em que ela foi implantada (David Easton):

Deste modo, vemos que este campo de estudo é multidisciplinar, podendo ser objeto de várias áreas e analisado por diversos olhares, entre os quais a sociologia, a política e a economia.

E afinal, o que são políticas públicas? Resumidamente, é o “campo do conhecimento que busca colocar o ‘governo em ação’ e/ou analisar essa ação e propor mudanças no rumo ou curso dessas ações” (p. 69). Logo, “a formulação de políticas públicas constitui-se no estágio em que governos democráticos traduzem seus propósitos e plataformas eleitorais em programas e ações, que produzirão resultados ou mudanças no mundo real” (p. 69). Ou seja, é o estudo do processo (do por que e do como) e não das consequências.

Souza nos apresenta 9 modelos de análise de políticas públicas. São eles:

  1. Modelo de Lowi – “a política pública faz a política”. Lowi nos apresenta 4 formatos de política pública: Distributivas (que não consideram limitações de recursos e acabam privilegiando grupos específicos); Regulatórias (que envolvem políticos e grupos de interesse); Redistributivas (que são as políticas sociais universais); e Constitutivas (que lidam com procedimentos);
  2. Incrementalismo – Lindblom acredita que as políticas públicas não nascem do zero, mas de decisões marginais. Com isto, há uma manutenção de estruturas antigas e as decisões futuras são constrangidas e limitadas pelas decisões passadas;
  3. Ciclo da Política Pública – o ciclo passa por vários estágios e constitui um processo dinâmico e de aprendizado. O foco é no primeiro estágio a definição da agenda, que pode ocorrer através do reconhecimento do problema; da construção política da necessidade de se resolver o problema; e pelos participantes (políticos, mídia, grupos de interesse). Desta forma, o ciclo é:

 

  1. Modelo Garbage Can (lata de lixo) – neste modelo temos vários problemas e poucas soluções, assim são as soluções que procuram os problemas e acabam sendo um método de tentativa e erro;
  2. Coalizões de Defesa – a política pública é vista aqui como um conjunto de subsistemas que se articulam com acontecimentos externos. Cada subsistema é composto por um número de coalizões de defesa que se diferenciam por seus valores, crenças e ideias;
  3. Arenas Sociais – temos neste modelo a política pública como uma iniciativa de Empreendedores Políticos, que são pessoas que mostram o problema e buscam soluções por meio de 3 mecanismos: Divulgação de indicadores; Repetição continuada do problema; Feedback que mostre falhas ou resultados ruins. Estes empreendedores políticos divulgam o problema e tentam obter apoio a sua causa pelas redes sociais, mas não só as da internet;
  4. Modelo “Equilíbrio Interrompido” – os formuladores deste modelo acreditam que as políticas públicas surgem em momentos onde a estabilidade deu lugar a instabilidade, ou seja, momentos de crise, gerando mudança na política anterior. Para tanto, a mídia tem um papel fundamental na construção da imagem sobre a decisão ou política pública (policy image);
  5. “Gerencialismo Político” e Ajuste Fiscal – tais modelos estão voltados a busca de eficiência, que deve ser o objetivo principal de qualquer política pública. Além da eficiência, a credibilidade também é importante, sendo possível com o estabelecimento de regras claras;
  6. Neoinstitucionalismo – enfatiza a importância das instituições e regras, as quais moldam o comportamento doas atores. A luta pelo poder e recursos é medida pelas instituições que acaba privilegiando grupos.

 

Vale ressaltar que não devemos escolher primeiro a teoria e depois tentar encaixar o problema nela. A teoria deve ser apenas uma lente para nos auxiliar a compreender melhor a realidade, devendo ser escolhida de acordo com o problema que queremos analisar. Por exemplo: no caso do problema dos buracos no asfalto de Marília, teorias que não levem em consideração a eficiência do serviço e o clamor popular, devido a quantidade extremamente alta de buracos, não produzirão boas análises.

Nesta perspectiva, os elementos principais das Políticas Públicas são:

  • A distinção entre o que o Governo pretende fazer e o que de fato faz;
  • O envolvimento de diversos atores (formais e informais);
  • A abrangência – não se limita a leis e regras;
  • A ação intencional e de longo prazo;
  • Os processos: Decisão – Proposição – Implementação – Execução – Avaliação;
  • É diferente de política social, que estuda as consequências, os problemas sociais – a política social é um tipo de política pública e não contrário.

 

Portanto, este campo do conhecimento busca integrar 4 elementos: a política pública (policy); a política (politics); a sociedade política (polity); e as instituições que as regem) e tem como foco analítico a identificação do problema que a política visa corrigir; a chegada do problema ao sistema político (politics) e à sociedade política; o processo percorrido; e as instituições e regras que modelarão a decisão e a implementação da política pública.

 

Camilla Geraldello

*Resenha do texto: Souza, Celina. “Estado da Arte da Pesquisa em Políticas Públicas”.  In: Hochman, Gilberto; Arretche, Marta; Marques, Eduardo. Políticas Públicas no Brasil. Rio de Janeiro: Editora FioCruz, 2007. Apresentado na reunião do Grupo de Pesquisa GEPRI.

 

5 Comentários

  1. Vilas Boas - Estudante do ISAP - Beira - Mocambique disse:

    Agradecer a iniciativa do Observatorio da Gestao Publica.

    O fracasso no processo de implementacao das politicas publicas tem origem na falta de inclusao efectiva dos verdadeiros beneficiarios das mesmas. Na fase da chuva de ideias, sobre um problema.

    Muito Obrigado

  2. josé da penha de oliveira disse:

    Lendo esses 9 conceitos, cheguei a conclusão que é isto que eu quero e que já desenvolvo sem conhecer tanto sobre o que é politicas públicas sobretudo sou critico e reacionário e estes comentários sou eu muito bons e de um grande conhecimento, politico,social economico e educacional, aprendi. Obrigado.

  3. Camilla disse:

    É exatamente isso! Tentam remediar superficialmente o problema e se esquecem de analisar o todo (que o objeto principal da política pública). Só veem algumas partes, postergando o problema para o próximo governo. Então algo simples, como o recapeamento, se torna algo muito difícil devido ao tamanho do estrago da falta de visão da dimensão do problema.

  4. Roberto Mitio Katsumoto disse:

    Este texto nos ensina muito sobre como fazer as “coisas públicas”, quais os caminhos que podemos tomar ou que ora são tomados pelos gerenciadores das cidades (prefeituras e câmaras).
    Aplica-se muito bem à cidade de Marília-SP, tomado o exemplo específico os buracos no asfalto, mas o problema central pode ser visto como administrar o serviço público do asfaltamento: processos e técnicas de colocação da massa asfaltica, a preparação do solo (compacto), a situação antes do asfaltamento,aqui se mencionaria, existencia de rede de esgoto, agua, galerias pluviais,caso exista, saber o estado destas redes, isto é tudo que devemos ter antes da implementação da massa asfaltica, que atualmente precisa ser estudada também sobre a permeabilidade da area, relacionadas às chuvas e calor do sol (meio ambiente) e também o custo (orçamento) de tudo isto. O problema do asfalto é uma das inúmeras atividades que o Poder Público e a Sociedade podem enxergar de que maneira enfrentar e solucioná-los, de acordo com as teorias acima expostas, qual seria a melhor aplicável para a cidade de Marília.Provavelmente as Câmaras Municipais poderiam estar gerando um Projeto de Lei sobre este assunto, ou fazer valer aquelas leis que já existem, que muito viriam a colaborar com os novos emprendimentos que estão sendo implementados em suas cidades e em particular em Marília.

    Grato,
    Roberto
    Tenham todos um bom dia de reflexão, trabalho e construção.

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